星期四, 12月 26, 2013

選舉制度設計手冊


選舉制度設計手冊》(Electoral System Design: the New International IDEA Handbook) Andrew Reynolds, Ben Reilly, Andrew Ellis (國際民主和選舉協助研究所)等著、魯閩譯,香港﹕商務,2013

多年前也介紹過其他討論選舉制度的書。先前買這本書,就是覺得有不少近年的例子,對政制討論應該有用,但對學生可能太詳細,所以想先留給自己。我想學校應該有用的,不過可以遲點再買。

這本書源於瑞典「國際民主和選舉協助研究所」(IDEA),是由若干國家組成的 機構(中英美法俄都沒份),旨在協助各國發展民主和選舉制度,對各地的選舉制度有相當掌握。這本書名為「設計手冊」,顧名思義就是給制度設計者(當然包括 公民)參考,在發展選舉制度時要了解各種制度的長短處、亦要結合本土的實際情況。所以本書並不會推介某個「最佳」制度(雖然歐陸人士大都偏向比例代表 制),而是討論影響各種制度成敗的因素,可能是文化歷史、族群關係、或者政制配合之類。

正如在下於下列筆記抄錄的,抽空去討論某個選舉制 度的優劣,容易忽略真正運作時與政府、社會其他因素的互動。以香港為例,一個有缺憾的政制影響了行 政立法的權力關係,無論採用哪種制度(哪怕完全普選也好),恐怕都未必能改善到行政立法關係。埋首於討論個別選舉制度,其實很易見樹不見林。
經過十幾年的實踐,《基本法》漏洞多多早已顯然易見。只是掌權者不願承認立法欠周,而本地人士亦恐懼「五十年不變」的承諾由名不副實變成乾脆拋棄而已。
(雖然我認為基本法很多地方應該改,但亦得承認在現時的形勢下,基本法一旦修改,未必是朝在下認為更好的方向邁進。)

可是,若然政治現實難以一下子改變,那麼選舉制度也可以對現實有「改善和緩」或「越搞越差」的效果。那麼,在各種限制之下,我們還是要嘗試構思一套對民主「可持續發展」最有利的制度。這種考慮,跟由零開始去設計,是兩碼子事。

(方某人其他書評書介)



筆記,或挑骨頭﹕

p.14 「如果有一半的選民把票投給某黨,但該政黨沒能贏得或幾乎沒能在立法機關贏得任何一個議席,那麼該制度就不能被認為充分代表了人民的意願。」

這樣說還是太寬鬆了,那麼香港這種所謂「均衡參與」,讓你選上幾個但獲得過半票數支持的派別永遠不能主導政局,也算是代表了人民的意願麼﹖其實應該說「如果……沒能在立法機關贏得接近一半的議席」還差不多(即比例原則)。

「選舉是個好東西,但如果投票難以操作、或者投票結果對國家治理方式的影響無足輕重,那麼對民眾而言,選舉也就沒有多大意義了。」

「結果對治理方式無足輕重」,香港的選舉正是如此。

「在一些選舉制度下,『死票』(不同於損毀或者無效的、最終被排除在計票之外的選票,『死票』是指那些沒有投給任何候選人的選票)在選票中可能佔了不小的比例。」

我總是覺得這句有點問題,因為沒投給任何人的選票,我們通常叫「白票」或「棄權票」。(相對而言,不計入選舉結果的無效票,叫「廢票」)
「死票」給人的印象,好像是後文提及那些投了給某候選人或政黨,但因為後者沒有當選而被浪費了的選票,例如﹕

「(比例代表制的優點) (3) 不會產生大量死票。當門檻比較低時,幾乎所有的選票都能在確定最終當選的候選人上發揮作用。」(p.82)

這裡的「死票」顯然不是指沒投給任何候選人的票,而是有投給某人/黨但沒當選的票。
事實上,第一段說的「死票」亦不大可能是沒投給任何人的票,因為沒哪種選舉制度會特別導致選票不願把票投給「任何一位」候選人,沒有合意候選人的「白票」問題主要是由提名門檻引發。
所以,我認為第一段的文字本來應該是「『死票』是指那些沒有投給任何當選人的選票」。最後,在附錄見到的解釋的確如此﹕

p.240 「死票(waste votes)﹕有效但最終沒有計入任何當選候選人或政黨名下的選票。」

p.17 「最後,選舉制度應該,至少盡可能地,以對所有政黨與候選人都保持中立的姿態來運作,而不應公開歧視任何政治群體。如果選舉政治表現為一個不公平的競技場,那麼,該民主體制下的政治秩序就會比較脆弱,不穩定因素可能正在不遠處蠢蠢欲動。」

香港亦正是如此。與建制派一直鼓吹「泛民搞搞震」剛好相反,香港政局混亂的最主要原因,就是制度本身不公平,導致政府無需向市民負責,民意亦無法反映到政策制訂上。這樣的制度,必然是不穩定的。
(港英後期的「治世」又如何﹖六七暴動後,英國人正是明白殖民政府沒有民意基礎,所以透過不同渠道吸納民意,令政府可以回應市民的需要。而這些渠道到現在,套用共產黨的用詞,都因為政府當成政治酬庸而「異化」了。而且在民主化開始後,這些渠道亦已不能滿足民眾直接參與的需要。)

p.19 「大多數專家都同意以下觀點﹕選舉制度應該壯大那些建基於更廣泛的政治價值觀和意識形態、同時又有清晰政策規劃的政黨,而不是那些只專注於狹隘的民族、種族或地區利益的政黨。相較於那些把宗派或地區利益作為其關注重點的政黨,這些建基於更寬廣的『交叉認同』(cross-cutting cleavage)上的政黨在減輕社會衝突壓力的同時,也更有可能反映全國性的意見。」

那麼我不大明白為何他們推崇比例代表制,因為比例代表制令很多基礎狹隘的政黨都可以獲得議席,反而不利於有較廣闊基礎的政黨獲得更多議席。

「反對派要真正起作用,就必須擁有足夠數量的代表(假設他們在選舉時的表現能夠保證這一點),這也意味着在議會制下,他們能夠成為真正可替代當下政府的選項。很顯然的是,反對力量的大小還取決於選舉制度以外的其他因素,但如果制度本身導致反對派的無能,那麼民主管治水平也會隨之變弱。」

反對派在制度中無能(aka行政主導/霸道),反而令管治變弱,這正是香港的情況。

p.21 「如今的選舉制度設計都是在一系列涉及政治議題的法律檔,如國際公約、條約的脈絡中進行的」應為「法律文檔」。

p.25 「一份名為《告卑詩省人民聲明初稿》的提交給了社會各群體」應為「文檔」。
(又,「提交了給」應該比「提交給了」更順暢)

p.51 「如果全國作為一個單議席選區」的「單選席」應為誤植,立法機關的選舉不可能全國只有一個議席。

p.59 「2002年,印度政府成立了國家憲法運作委員會(National Commission to Review the Working of the Constitution)」應為「國家憲法運作檢討委員會」。

「如果需要修改的話,可以通過一般選舉法律甚至次級立法或者行政指令來進行。」

「次級立法」應為「subsidiary legislation」之中譯(是委任立法 delegated legislation之一),香港應稱為「附屬立法」。

 p.82 「限制『區域領地』(regional fiefdoms)的發展」

如果由在下翻譯,我會沿用 fief 的中文「采邑」,這樣更突出這種地方勢力就有如封建勢力一般。

p.88 「如果繼續使用領先者當選制,其優勢將十分明顯。在700多個選區中,白人只在5個選區佔多數,如果採用領先者當選制,得票制在50%-60%之間的非洲人國民大會可能輕取70%或80%的議席。但是非洲人國民大會並沒有這樣做,因為它意識到,長遠看,『贏者通吃』這種不平等的局面會導致少數人和多數人利益之間出現根本性的不穩定。競選名單名單制則能避免因選區劃分而可能引發的激烈反應和其他有爭議性的話題,同時也很契合分享行政權力的理念—非洲人國民大會和國家黨也都將該理念作為臨時憲法的一個關鍵原則。」

這也是曼德拉的偉大遺產之一,並沒有因為處於優勢而追求一面倒的制度。一個真正「均衡參與」的制度令不同種族都能得到代表,並在政府中分享權力。
有人批評說南非廢除隔離未能解決貧富懸殊和黑人普遍地位低下的狀況,但曼德拉的大度至少令南非避過了周遭鄰國在黑人奪權時,因「轉型正義」處置不當而帶來的動盪。

p.89 「但是,領先者當選制還是給非洲人國民大會帶來一些小小的『議席獎勵』,使其在議會中所得議席比例超過了得票率(62%)」

這個說法有點怪,因為南非1994年選舉一半議席由全國一區競選名單制產生、另一半分九省競選名單制產生,兩者都是比例代表制而非領先者當選制。我 懷疑這裡是誤植,應為「競選名單制還是給非洲人國民大會帶來一些小小的議席獎勵」。因為比例代表制把選票換算成議席也不是完全一致的,只是偏差比領先者當選制為少。

p.91 「在領先者當選制下,代表性可能會變得更加極端化,白人(分屬不同黨派的)會成為大多數白人選區的代表,而科薩人則會代表科薩人,祖魯人代表祖魯人,等等。雖然人們意識到在南非的競選名單制下存在代表對選區不夠負責、代表與選民之間離得太遠等問題,但是,當確有需求時,該制度又可以讓人們向很多不同類型的議員求助。」

如果像南非這種各自聚居的地方,單議席選區的確是會養成只顧本族本地區的議員。不過在香港這種混居地方,效果又會不同。

p.94 「因為想完全控制候選人的選拔工作,所以採用了封閉式名單的比例代表制。制度還使爪哇人(Javanese)無法在政治上取得主導地位。儘管在1955年 選舉中得票率超過70%,但爪哇人最後所得議席才剛剛超過議會總議席數的一半。雖然此後爪哇人的得票率有所下降,但到2004年仍然有61%。」

p.98 「總統和副總統現在都由直接選舉產生,但要配對組成一張名單才能參選。選舉採用的是兩輪選舉制的絕對多數決勝法,其目的是確保當選者能在這個龐大而多樣的 國家獲得足夠支持。如果想要在第一輪取勝,那就不僅需要得到絕對多數票,還要達到選票分佈要求﹕在至少一半的省均得到20%的選票。因為一個取得絕對多數 選票的勝者幾乎肯定可以達到這個要求,所以這其實是要阻止只在爪哇島獲得支持、但在其他地區卻無法獲得多少支持的組合在第一輪當選。」

其實蘇卡諾以至後來大部分的印尼總統, 都是爪哇人。所以這個設計並非爪哇外的族群設計來「陷害」他們的。相反,是因為爪哇人在印尼中無論人口或政治上都佔優勢,所以才要設計那麼複雜的制度,以 保障其他族群的利益得以反映。這可以理解為爪哇人為了國家統一而作的讓步,要不然國家權力全被爪哇人霸佔了,其他地方不鬧獨立才奇怪。
(實際上就算有這樣的措施,印尼很多地方依然鬧獨立,因為「印尼」其實只是因為荷蘭殖民製造出來的政治實體,很多地方的人根本沒有對「印尼」的國家認同。更不用說很多地方的人對爪哇人指點天下很不爽。)

p.100 「黨棍(party bosses)」這個翻譯似乎太負面。
當然,跟現在慣用的「party leader」不同,「boss」未必有公職在身,通常指在幕後操縱的金主,帶貶義。譯成「棍」好像太誇張,不過應該怎樣譯在下也說不準。

p.115 「許多學者都同意,作為一般原則,選區規模介於三至七席之間運作得最好。同時在實際操作中,特別是在兩黨制下,奇數規模,比如三席、五席、七席,要比偶數規模運作得更好。」

這個我倒有點疑惑,因為在香港這種中選區式比例代表制,一直被認為是鼓勵分割名單和策略性投票的元兇。(因為這種規模的選區,再配搭最大餘額制,通常對大黨不利,拿到較多選票的名單反而會喪失議席。所以會鼓勵政黨分拆名單以圖用盡選票餘額,但這種策略性投票會令選情更混亂,而且對組織較嚴密的保皇黨有利。)

p.130 「墨西哥……使用的都是聯立制」
p.138 「1994年的改革……確立了並立制」
「1996年的選舉法再次作出調查,將單個政黨可贏得的議席數目限制為300席,超額代表的最高比例為8%。」
p.139 「1997年……與眾議院選舉不同,多數制和比例代表制之間沒有聯繫﹔兩種選舉制度並立運作」

究竟是聯立制還是並立制﹖還是兩院兩制﹖看完文章再看附錄我都搞不清……

p.133 「參見案例分析,頁149」應為「頁129」。

p.135 「革命制度黨(Institutional Revolution Party)」按字序是否應為「制度革命黨」﹖

p.149 「泰國…參議院…根據各人口佔全國總人口的比例進行分配」

泰國的政區應為「府」。

p.163 「英屬維爾京群島」以香港的譯法應為「英屬處女群島」,在香港出版沒理由跟大陸譯法。

p.164 「在印度,一些邦議會議席被分為三部分,其中一部分議席只有女性才能獲得提名,因此能保證最少有三分之一的女性代表,但會導致當選的男性代表只有兩輪任期的限制。」

這段寫得有點怪,無法理解為何男性只有兩輪任期。
通常如果一個議會的議席分開三批選舉的話,若然不是同時選舉(而指定其中一批只供女性參選,這樣不影響其餘席位的男性連任)的話,就是分開選舉(如美國參議院,每次改選三分一代表)。
可是就算分開選舉,每一批的任期都是獨立各不相干,就算有其中一批指定是女性議席。男性議員在自己的議席任期屆滿只重選,也跟女性議席不相干。
除非我們採用一種很滑稽的選舉方式,把全邦的單議席選區劃分為三部分,每部分指定某屆只准女性參選。這樣才會令原有席位的男性無法再參選(除非他改往別區參選)。但這樣的造成同樣令女性議員需要每屆輪流到不同的選區參選,看來不像會這樣做。
所以很難明白。

p.168 「在一些國家和地區,特定的種族或宗教少數群體可以獲得一定數量的保留議席,比如哥倫比亞(黑人群體)、克羅地亞(匈牙利、意大利、捷克、斯洛伐克、魯塞尼亞、德國和地利裔的少數群體)、印度(表列部落和表列種姓)、約旦(基督徒和阿迪格族(Ciracssians))……」

1. 魯塞尼亞即 Ruthenians,似應加上原名較好。
2. 澳地利應為奧地利。
3. 如果不是查到英文維基把Ciracssians民族轉到「Adyghe people」條目的話,也無法明白為何會譯出「阿迪格族」。翻譯時遇上這種轉名,似應加上「譯註」為妥。

p.169 「大多數就族群劃分選區的安排最後都被放棄了。因為實踐表明,在這種安排下,選民在保證自身群體得到代表的同時,往往不會向着不同群體相互合作的道路邁進,而且態度非常頑固。」

很多人批評新加坡採用集選區制度封殺反對黨的時候,沒有留意政府使用集選區主要就是為了回應「要保障少數民族有代表,又不能讓他們只顧本族選民」的問題。
李光耀在《硬道理》 中表示,單獨劃出某個單議席選區給少數民族、或者以比例代表制指定名額,都同樣有「令少數群體代表只顧自己越趨激化」之弊,所以最後採用了「指定團隊中要 包括少數民族,卻由所有選民一併選出」的集選區制。當然你可以說這只是檯面好聽的辯解,也不代表要放棄對政府為難反對黨的批評,但批評者也必須回應到政府 提出的那些憂慮。
其實集選區制未必不可行,可是把集選區規模越搞越大(例如動輒選出五六人)會令議席數目與選票比例相距太大,而且大規模的競選團隊的確為難反對派。新加坡最近一次大選增加了單選區就是較好的措施。更進一步還可以減少集選區的大小,例如把集選區分割得較少、選出數目較少的議員(仍指定需有一名少數民族),這 樣反對黨參選就會比較容易。

p.176 「拉丁美洲的經驗表明,如果一個直選產生的總統無法在立法機關取得實質性支持,那麼想要讓政府運作成功也是有難度的。」

有點奇怪的是為何這點要在「拉丁美洲」看到,明明美國國會近年的「政黨惡鬥」已經讓人看到這一點。

p.179 「阿尼亞」應為「阿美尼亞」。

p.182 「大多數第二院(常常被叫做上議院或議院)」應為「參議院」。

p.193 「使用封閉式競選名單制、高度集中的政黨體制最有可能鼓勵強大政黨組織的發展﹔而去中心化、以選區為基礎的制度,比如領先者當選制,又會產生相反的效果。」

這一點也不必然,英國一直採用領先者當選制(單選區),但政黨組織一直很強。

p.201 「1997年的利比利亞選舉」

這個國家在香港的確譯成「利比利亞」,不過容易跟「利比亞」混淆,我想仿傚台灣譯成「賴比利亞」比較好。

「對於動輒花費極高的選民登記來說」應為「活動」。

p.209 「擴大選民的影響力必須和鼓勵政黨有序發展相平衡。將選民選擇權最大化有可能導致形成一個分化的立法機關,最後誰都不會得到自己希望的結果。政治學家中間存在一個廣泛的共識,那就是,代表基礎廣泛、有序發展的政黨政治是推動有效並可持續的民主政治的最重要因素之一。」

這句是抄給那些偏好直接民主的朋友看,有時並不是看來最符合「民主」理想的方案就必然會帶來最好結果。在一個複雜的社會中,政黨作為政治中介角色非常重要。如果香港的制度無法給政黨政治有發展空間(=政黨執政、市民又可以選票更換執政黨),怎樣改都搞不好。

p.210 「不僅如此,一個精心設計的選舉制度的積極面,可以很容易就被一個不適當的憲政分配(這是造成內部失序的最核心因素)或者外部對主權國家施加的壓力所淹沒。」

香港除了不是一個主權國家之外,這一句簡單是絕配。我們現在爭拗一大堆選舉制度的問題,但行政立法關係的問題就沒著墨。中共這個「外部勢力」的干預就更不用說了。

p.212 「在幾乎所有英國在亞洲、非洲和大洋洲的前殖民地都採用了領先者當選制。好些這類新興民主國家,特別是存在種族分裂的國家中,該制度(領先者當選制)已被證明根本不符合她們的實際需要。」

「相似地,西非的許多前法國殖民地國家保留了兩輪選舉制(比如馬里),結果導致了嚴重的政治分裂

「不幸的是,當今世界上更為普遍的情況是,因選擇了不合適的選舉制度而加速了已經存在的負面趨勢,比如,鼓勵政黨將選舉當成零和競爭,從而對其支持群體之外的人士採取敵視和排外的態度。設計任何政治制度的底線是,就算不能幫助紓緩社會的緊張態勢,至少也不能讓情況變得更糟。」

路徑依賴的問題。

1 則留言:

方潤 說...

Eric von Schwein﹕
"那麼我不大明白為何他們推崇比例代表制,因為比例代表制令很多基礎狹隘的政黨都可以獲得議席,反而不利於有較廣闊基礎的政黨獲得更多議席。"
歐洲有不少多民族、多教派國家。用勝者全取的方法,會令人數較少的族群永遠無法參政。是以他們推崇比例代表制。

Fong Fu Yun﹕
這的確是歐陸的事實, 不過比例代表制也可以同時令這些政黨只顧自己的族群而無視全國. (情況就像現在有些人批評激進政黨「玩野」, 但在比例代表制中他們就是得罪大多數人也沒所謂嘛.)
不過我倒同意, 如果有很多少數民族的話, 新加坡式集選區制會很難用.

Alan Mac Ailbhe﹕
如果你的國家族群分裂如比利時,那麼勝者全取等如即時國家分裂;
比例代表制只要有偏坦大黨的措施(如混合制、如最低門檻),其實不會令削弱大黨管治能力。