星期六, 2月 16, 2019

法改會公開資料諮詢文件

法律改革委員會近期發表了兩份諮詢文件。一份是《檔案法》(5/3截止),另一份《公開資料》(也是5/3截止)。對檔案法諮詢文件的回應已於先前張貼,下文將繼續討論公開資料諮詢文件的內容。

以下將提供本人的意見書,有興趣的公眾可以借用作自己的意見書。完全同意本意見書者亦可以與本人聯署、或者自行抄用。

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建議1
現行的公開資料制度以非屬法定的《公開資料守則》為基礎,是一個能有效處理索取資料的要求,及符合成本效益的制度。該制度已具有其他司法管轄區相關法例的主要特點(即披露資料的推定、主動披露、回應時限、拒絕披露時須說明理由,以及由獨立機構覆核相關決定)。然而,考慮到香港人權法案第十六條的條款及相關案例,我們建議,政府應通過立法實施具有法定地位的公開資料制度。在決定擬議公開資料制度的主要特點時,我們必須取得平衡,一方面須顧及公眾獲取更多公共機構資料的需要,另一方面亦要尊重其他種類的權利,包括私隱權、資料保障權及第三者權利。

支持立法,但在現階段政府公佈的資料中,其實無法判斷究竟是否已經令公眾有效率地獲得政府資料(正如2.4申訴專員報告的批評)。

建議2
小組委員會也從其他司法管轄區的經驗留意到,即使公開資料制度十分詳盡,也絕非解決所有已知問題的萬應靈丹。我們建議,政府應按照易於執行及符合成本效益的原則來擬定這套以立法形式訂立的制度。

我想沒人預期政府主導的立法,會不易於政府本身執行或者不顧及成本效益,這是需要言明的重點麼﹖我想公眾比較關心2.4申訴專員報告提出的問題(例如公眾不清楚政府拒絕了哪些申請和拒絕理由),是否能在立法後得到解決

建議3
我們建議,“資料”應一般界定為以任何形式記錄的資料。我們建議,資料不應限於文件,也不局限於文字或數字。視聽資料均包括在內。“資料”一詞的一般定義應包含一份非盡列的清單,使該詞達致科技中立。因此,資料應包括:
(a) 任何形式(包括於任何電子裝置內,或是可機讀的形式)的書籍或其他書寫或印刷的材料;
(b) 地圖、圖則或繪圖;
(c) 收錄非視覺影像數據的紀錄碟、紀錄帶或其他機械或電子裝置,而所收錄的數據能在借助或無須借助其他機械或電子設備下,從該紀錄碟、紀錄帶或其他裝置重現;
(d) 收錄視覺影像的軟片、紀錄碟、紀錄帶或其他機械或電子裝置,而所收錄的視覺影像能在借助或無須借助其他機械或電子設備下,從該軟片、紀錄碟、紀錄帶或其他裝置重現;及
(e) 任何屬(a)、(b)、(c)或(d)段所指的東西的副本或部分。

不同意小組在4.27提出的意見,認為紐西蘭法例包括非記錄的任何「官方資料」,會令責任過於嚴苛、欠準確和主觀。因為的確不是所有公務都有開立檔案或明確記錄資料,但不代表沒有公開讓公眾審視的需要。尤其是沒有檔案法強制規定開立檔案的話,這種情況會更多。亦即是說就算公開資訊法訂立了,官員仍可以靠「不記錄關鍵資料」的方式迴避公眾監察

事實上,小組提出的各國立法(如澳洲或加拿大),已明確規定如果提供資料要求會大量或不合理地調用機構資源或干擾機構運作,機構可以拒絕提供資料。所以就算像紐西蘭般提出把口述資料轉為書面記述,也不會是所有要求都會得到接納(因為有些要求可能是資源上不可行的)。而如果所涉及的資料是很重要的話,法庭或申訴專員也可能會認為這是機構應該提供的資料。

至於不準確和主觀這方面,只要標明有關資料是事後轉為書面陳述的,就已經可以提醒這份資料並非準確客觀。但非準確客觀的資料,並不代表對判斷官員行事時的企圖沒有幫助

建議4
我們建議,經考慮現有行政制度下的相關條文以及其他司法管轄區的條文,擬議的公開資料制度應包括規定主動披露的條文。
一套在採用前無須取得特定批准的標準發布機制,應能有效符合主動披露規定。至於未有跟從標準發布機制的其他機制,則須取得適當機構的批准。

同意。

建議5
小組委員會考慮了可採用的不同準則,以釐定有關制度應涵蓋哪些機構。這些準則包括有關機構是否全部或部分由政府擁有、其經費是否全部或主要來自公帑、該機構是否具有提供某項公共服務的專營權利,或該機構是否具有一些公共行政職能。
我們留意到,在海外司法管轄區,眾多不同的機構都可在涵蓋之列。
不過,小組委員會相信,涵蓋機構的種類和數目應循序漸進地增加。我們建議,最初階段應採用《申訴專員條例》(第397章)適用的“機構”名單。該名單主要涵蓋政府部門,以及具有行政權力和職能的法定公共機構。

同意。

建議6
小組委員會建議,在香港將來的機制下,任何人不論是否香港居民,均有資格提出索取資料的要求。
這項安排是與現行《守則》下的安排和某些其他司法管轄區的做法一致。這項建議亦可省略核實申請人國籍的行政費用。然而,小組委員會注意到這項建議很可能會對納稅人的支出有影響。因此,小組委員會現邀請公眾就他們是否支持這項建議發表意見。

支持。如果關注納稅人支出的話,大可以對非香港居民的資料要求徵收費用。但基於這樣的安排很容易透過找一個香港居民提出資料要求來規避,所以並沒有太大實際效用。

建議7
小組委員會曾考慮有關制度會否免費或需要收費以處理索取資料申請。
我們建議要求申請人支付一些費用,確保不會因該制度被濫用而對納稅人構成沉重負擔。另外亦應設定處理申請工作時數的上限,一旦超出該上限,便可以拒絕過分繁複且處理費時的要求。這樣是要確保不需從其他公共服務調用過多公共資源和人手處理這些索取資料要求。
我們建議,申請費應該分級計算。基本申請費應涵蓋相關工作的首三至五小時。若根據估計,基本申請費未能涵蓋所需工時,申請人可選擇不繼續處理該申請,或可選擇支付額外工時的費用。若估計工時達到訂明上限(例如15小時),則公共機構有權不處理該申請。

同意徵收申請費,讓申請人準確地提出要求。但需考慮到外國例子這些收費也只佔成本非常小的部分(單位數百分比),所以香港的費用也不應太高。在大部分簡單資料要求中應該只是避免濫用的象徵式收費,只有需要機構作較多準備的要求才要按成本收費。否則收費太高會窒礙一般公眾運用政府資料。

按照愛爾蘭的成本(8.9)計算,機構的成本上限應為35小時。如果香港設於15小時就恐怕太少了

建議8
我們建議,取閱歷史檔案的申請應為免費,但複製歷史檔案和提供其他服務則可收取費用,以保持與其他司法管轄區的做法一致。

同意。

建議9
我們建議,擬議的制度應包含條文,針對無理纏擾及重複提出的申請。許多司法管轄區也有類似的條文,專門處理少量不合理的要求。這些要求不單會令現有資源備受壓力,還會妨礙提供主流服務或對處理其他合理的索取資料申請造成不利影響。
我們建議,如有人提出無理纏擾或瑣屑無聊的申請,或者在某段時間內重複提出實質上相類的要求,則公共機構可免除處理該申請的責任。

不同意,在現有政治環境下,很難令公眾有信心這類條文不會被機構濫用作拒絕公開資料的藉口。例如有些經常針對政府部門的異見者,如果多次向部門要求提供資料的話,就很可能會被部門以此為由拒絕。儘管他要求的資料可能是很多人關心的題目,而其他人又未必有精力去鑽研和各部門提出要求,部門的拒絕就會令公眾失去了解的機會。

如果當事人提出的申請真的無理或瑣屑無聊,機構大可向他們收回成本。當事人自可判斷是否值得花那麼多錢去獲得他自己也不知道為何要取得的資料。這種處理可以透過向「大量要求資料的人」收回成本的規定達致

建議10
在大多數普通法司法管轄區,獲豁免資料分為絕對豁免和有限制豁免兩類。我們建議採用相同的分類方式。
就絕對豁免而言,公共機構不必考慮維持豁免的公眾利益,是否超過披露資料的公眾利益。其他普通法司法管轄區法例所訂的絕對豁免,並無規定必須權衡作出及不作出披露的公眾利益,這點有別於“有限制豁免”。
究其原因,是絕對豁免旨在把披露資料的決定完全定於其他獨立的資料索取制度的範圍內,或者規定索取資料的權利須受制於與披露資料有關的現有法例。換言之,作出及不作出披露的公眾利益,已在其他獨立的資料索取制度下予以衡量。

同意。

建議11
我們建議把以下各類資料列作獲絕對豁免:
(1) 申請人可以其他方式索取的資料
(2) 法庭檔案
(3) 立法會特權
(4) 在保密情況下提供的資料
(5) 禁止披露
(6) 防務及保安
(7) 政府間事務
(8) 國籍、出入境及領事事宜
(9) 執法、法律及相關程序
(10) 法律專業保密權
(11) 行政會議的議事程序
(12) 個人私隱

同意。

建議12
至於有限制豁免方面,公共機構須權衡作出及不作出披露的公眾利益。反對披露資料的論據須重於支持披露的論據,方有理由不披露資料。我們建議把以下各類資料列作獲有限制豁免:
(1) 對環境的損害
(2) 經濟的管理
(3) 公共服務的管理和執行,以及審計職能
(4) 內部討論及意見
(5) 公務人員的聘任及公職人員的委任
(6) 不當地獲得利益或好處
(7) 研究、統計和分析
(8) 商務
(9) 過早要求索取資料
(10) 頒授勳銜
(11) 健康及安全

同意。

建議13
小組委員會建議把豁免期限設定為30年,與現行把歷史檔案公開予公眾查閱的時限一致。然而,當每次收到要求披露某個檔案/資料的申請時,而該檔案/資料尚未公開予公眾查閱,有關當局都要對每宗申請作重新考慮。相關的局/部門若認為有關資料在30年期滿後仍然應該獲得豁免,便需要提出充分理據支持其決定。如屬歷史檔案,相關的局/部門應向檔案管理機關提出支持理據。由於檔案/資料不應無限期封存,相關的局/部門會被要求每五年再檢討有關檔案/資料一次,直至有關檔案/資料最終公開為止。

正如對檔案法諮詢的回應,本人認為在現有限制下,30年期限可以接受,但日後應考慮縮短這段期限。香港身為一個城市,檔案機密度沒理由比幾個國家高,檔案封存年期亦沒理由比它們還要長

建議14
合規確證證明書和豁免確證證明書常見於其他普通法司法管轄區的法律中。儘管發出這些證明書事屬敏感,我們建議應在擬議的公開資料制度下設立有關的證明書機制。應注意的是,這些證明書只應在特殊情況下使用,並且受司法覆核和其他適當措施制衡。
就合規確證證明書而言,在擬議的制度下,該證明書會與申訴專員所發出的決定通知和執行通知相關連。
豁免確證證明書只應使用於狹窄範圍內選定的豁免類別。經考慮其他司法管轄區選定的豁免類別後,我們建議只可對以下獲豁免披露的資料發出豁免確證證明書:
․ 防務及保安
․ 政府間事務
․ 執法、法律及相關程序
․ 行政會議的議事程序
․ 公共服務的管理和執行,以及審計職能
為了解決 Evans 案提出的“行政部門凌駕於法庭之上”的問題,政府應於較早階段,在司法機構覆核披露資料的決定前,便引入證明書機制。我們建議,確證證明書可由政務司司長、財政司司長或律政司司長發出,並且在司法機構覆核披露資料的決定之前的階段發出。

不反對。但香港法院對司法覆核似乎還是停留在類似Wednesbury案(12.8)那種較保守的考慮,而不是全面地審視政府的決定是否合理。因此在香港執行同一制度,後果是司法覆核的制衡力量相當有限,等同於讓官方擁有不披露資料的「尚方寶劍」,這種判斷在現有的司法系統下幾乎是不受質疑的。

建議15
我們建議,合規確證證明書和豁免確證證明書因與“活”資料適用的同一套豁免條文相關連,故應同樣適用於歷史檔案。

同意。

建議16
我們在考慮其他司法管轄區的覆核及上訴機制後,建議擬議的制度亦應設有以下多重的覆核及上訴階段:
˙ 第一階段——內部覆核相關決定,而最好由另一名人員或較高職級的人員進行。
˙ 第二階段——由申訴專員公署覆核相關決定。
˙ 第三階段——申請人如不滿申訴專員的決定,可向法院提出上訴。

同意申訴專員可以履行外國資訊專員的職責。
內部覆核似乎以較高職級的人員進行較為妥當,因為較難想像公務員會願意不顧面子推翻同級同事所作的決定。
而且亦應該仿傚英國的制度,所以建議14或15發出的證明書,應盡快呈交立法會省覽

建議17
經考慮其他司法管轄區的歷史檔案覆核及上訴機制後,我們建議“活”資料的覆核及上訴機制應同樣適用於歷史檔案。

同意。

建議18
我們建議,在有人向公共機構提出索取資料要求後,更改、刪除、銷毀或隱藏檔案,意圖阻止披露檔案或資料,應訂為罪行。然而,在公共機構未有履行其責任的情況,並不賦予任何人循民事法律程序提起訴訟的權利。

同意,但本人同時對檔案法諮詢回應,指出故意、魯莽或嚴重疏忽下,不開立檔案、不向檔案處移交檔案、未經檔案處批准而銷毀或導致檔案損毀,亦應訂為罪行。否則只要部門不保留檔案,公開資料法就沒有作用了

建議19
我們建議,如申訴專員決定某公共機構沒有根據擬議的制度傳達資料,他有權發出決定通知,指明該公共機構必須採取的步驟和採取步驟的期限。
此外,若申訴專員信納某公共機構沒有遵從擬議制度下的任何規定,申訴專員有權向該公共機構送達執行通知,要求該機構在指明時限內採取步驟以遵從該等規定。

同意,但拒絕執行有關通知是否應該有刑事後果﹖

建議20
關於在保密情況下向公共機構提供的資料,包括商業秘密和業務資料,我們建議,如公共機構有意讓申請人索取上述資料,該公共機構有責任通知所涉的第三者(提供機密資料者),以便該第三者作出陳詞或提出司法覆核。該公共機構如未能安排令該第三者獲得通知,則可向申訴專員申請作出指示,或免除通知規定。

同意。但建議免除通知的決定自動交由申訴專員覆檢為妥

星期六, 2月 09, 2019

法改會檔案法諮詢文件

法律改革委員會近期發表了兩份諮詢文件。一份是《檔案法》(5/3截止),另一份《公開資料》(也是5/3截止),下文將先討論檔案法諮詢文件的內容。

以下將提供本人的意見書,有興趣的公眾可以借用作自己的意見書。完全同意本意見書者亦可以與本人聯署、或者自行抄用。

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敬啟者﹕

本人並非檔案管理專業,但認為歷史檔案對鑑古知今、協助香港未來發展非常重要,故對檔案法小組諮詢文件作回應。法改會提供的文件內容已相當詳細,但本人感到奇怪的是,香港立法會已訂立了一套檔案管理制度,在一些報導中亦被讚賞為較政府完備,為何 貴會沒有探討他們的做法是否適用於整個政府﹖同樣為本地的政治機構,立法會檔案管理制度的參考價值,應該不下於其他普通法適用地區的經驗。

諮詢問題1
(i) 檔案處在政府內的現行編設位置應否維持下去﹖
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,檔案處的編設位置應如何改變,而你的提議理由何在?
(iii) 是否有需要委出諮詢機構,就公共檔案和歷史檔案的管理事宜提供意見?
(iv) 如第(iii)段的答案是肯定的話,該諮詢機構的角色、組成及職能應該如何?

1. (i) 不同意。
(ii) 現行在行政處長下,以一名行政主任職系的公務員出任檔案處處長,層級恐怕太低不能得到其他部門的重視。可考慮兩個可能,一為保留於政務司司長之下,但提升為與行政處同級﹔二為轉隸律政司下,但同樣提升為與行政處同級
提出後一建議是參照澳洲模式(澳洲國家檔案館是在檢察總長轄下),如果要訂立檔案法,檔案處應該要成為一個專業管理機構。把檔案館置於一個法律政策機關之下,似乎更能令其他部門了解其重要性,亦可以減少行政上的干預。缺點是它跟行政部門的溝通交流可能會減少了。而前一建議改動較小,實施可行性較高。
(iii) 同意有需要委出諮詢機構。
(iv) 這個諮詢委員會應該包括檔案管理專業人士、圖書館或資訊管理專業人士、歷史研究學者、檔案處和行政部門的代表。負責就檔案處的管理向政府提供意見,而政府的新規定亦應該得到委員會的同意才實行。委員會亦應定期檢討檔案處工作並向公眾提供報告。但應該像紐西蘭般規定檔案處長在具體決定上獨立行事,不受政府指示。這樣令公眾較有信心,否則就跟現在政府內部管理不為外人所知一樣。

諮詢問題2
(i) 現時在檔案處網站所發布的文件和資料是否足夠(第5.4段)?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,檔案處還應發布甚麼其他文件和資料,而你的提議理由何在?

2. 本人並非檔案管理專業,很難評論這一點,可留待專家評價。
但如果說原本提出的問題如「公眾無法得知各局/部門有哪些檔案已予銷毀或保存為歷史檔案」或「各局/部門遵從檔案處規定的情況也沒有公開」,按現有公開的資料其實也很難得知詳情。例如銷毀檔案的內容描述概括,坊間批評銷毀敏感檔案之類的說法很難印證或推翻。部門違反規定的情況也只是概述,無法具體知道哪些部門違規處理了哪些檔案,和招致甚麼後果。
至於是否可以公佈更多詳情,這點本人沒有足夠的知識去評論。

諮詢問題3
(i) 現行開立公共檔案的責任(受公務員總務規例以及有關開立和收存檔案的指引所規限),是否足以確保檔案的妥善開立?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,現行責任有何地方可以改善,而你的提議理由何在?

3. (i) 不足夠。因為官員不開立檔案是否有不利後果,只視乎政府需要,這樣很難避免政治因素的影響。
(ii) 應立法規定檔案處長有權指定開立和保存檔案的指引和標準,違反者有刑事責任(同時可被政府內部處分)。但哪些具體情況必須開立檔案,可留待檔案處長提供指引。
檔案處長亦可以讓部門按照自身需要,不違反檔案處指引下,提出部門內部的檔案守則。這類守則只要經檔案處長同意,就有法律效力。

諮詢問題4
(i) 檔案處向各局/部門所發出有關檢討檔案存廢期限表的現行指引是否足夠?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,還應提供甚麼其他協助,以使各局/部門可以適當地檢討其檔案存廢期限表,而你的提議理由何在?

4. 同2.,本人沒足夠的檔案管理專業知識去判斷現行指引是否足夠。但如果按照3.的建議,立法規定檔案處長有權指定開立和保存檔案的指引和標準,那麼檢討檔案存廢期限表的指引自然也是有法律效力指引的其中一部分。

諮詢問題5
(i) 把政府檔案移交歷史檔案館以作鑑定的現行機制是否適當?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,現行機制應如何改善,而你的提議理由何在?
(iii) 各局/部門延遲移交檔案的現行安排是否適當?
(iv) 如第(iii)段的答案是否定的話,現行安排應如何改善,而你的提議理由何在?
(v) 在檔案移交歷史檔案館以作保存和供公眾取閱之前,由各局/部門檢討和決定檔案的取閱狀況的現行機制是否適當?
(vi) 如第(v)段的答案是否定的話,現行機制應如何改善,而你的提議理由何在?

5. 一般市民的認知很難評論這些問題,但由於檔案處沒有法定權力,很容易令人懷疑檔案處反對延遲移交的要求是否得到尊重和遵行。又或者延遲移交的要求之所以拖延處理,是否因為部門並不了解提交足夠資料的重要性,因為反正積壓檔案對本部門和相關官員沒有甚麼負面後果
至於未移交檔案的取閱決定方式,本人相信就算訂立檔案法,也不會有太大分別。但加入法律責任應該可令部門更慎重地對待這些決定,亦令檔案處有更大發言權,以平衡檔案保密和公眾知情權。

5.90 指外國檔案管理機關的首長無須正式資格,並以荷蘭為具體例子,指出總檔案主任須有正式檔案學資格,但檔案館館長卻不必要。這其實是個遁詞,因為檔案館館長不規定必須有專業資格,並不代表就會委任一個不懂檔案的人去做。有些國家的國家圖書館館長也沒規定必須有圖書館專業資格(當然他手下會有專業人員),但也不會隨便委任一個一般職系的官員去擔任。
例如阿根廷知名文學家波赫士就曾擔任阿根廷國家圖書館館長,曾任伊拉克國家圖書暨檔案館館長的Saad Eskander也是個歷史和國際政治學者而非圖書館員。圖書館可以迎接一位文學家而不需要他有圖書館管理的學歷,檔案館也可以迎接一位歷史學家而不需要他有檔案管理學歷。他們之所以被委任,相信是出於他們的識見足以領導業界發展、而且本身的學術地位得到專業業界肯定和信任,認為這個外來人足以領導本專業。
與香港相比,委任一個一般職系的官員掌管檔案處,即是告訴大家(包括其他公務員和公眾),政府只視檔案處為一般文書或管理服務,而不認為需要有人去領導政府檔案管理專業的發展
貴會在5.95指不擬就此提出建議,但本人會建議政府應該委任對歷史檔案有相當認識的人擔任檔案處長。儘管這個人不必然是個擁有檔案管理專業資格的人

諮詢問題6
你認為政府應採取甚麼其他措施以加快推行電檔保管系統,而你的提議理由何在?

6. 諮詢文件似乎沒提及電子檔案如何移交檔案處,和紙本檔案有哪些不同之處。而電郵「列印後存檔」的規定又有沒有改變﹖檔案處是否會建立中央電子檔案儲存用來保存移交的檔案﹖

諮詢問題7
(i) 現行的《私隱條例》,是否已在保存歷史檔案與保障個人資料兩者之間,取得適當的平衡?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,
(a) 你認為適當的平衡為何?
(b) 可採取甚麼其他措施,以達致此平衡?及
(c) 你的提議是基於甚麼理由?

7. 對於在世人士的私隱保障,現有安排應已足夠。但因為檔案處不大可能分辨哪些人士仍然在世,未來的檔案法或修訂私隱條例似乎還應該規定以下兩點﹕
第一﹕歷史檔案在某個年期(例如一百年﹖)後可以被推定為相關人士均已辭世,可以全面公開檔案而不違反私隱條例。(除非法庭有理由相信,有跡象顯示檔案處長得悉相關人士仍然在世,例如那是仍於傳媒上亮相的名人。)
第二﹕如果檔案處長可以確定相關人士已經死亡下,亦可以全面公開有關檔案而不違反私隱條例。(這一點應已隱含於現有條例中,但可考慮於檔案法中具體列明。)

諮詢問題8
(i) 普查統計表格在普查工作進行後應否予以保存為歷史檔案?
(ii) 如第(i)段的答案是肯定的話,應否規定須徵得所涉個人的同意,作為可保存其普查統計表格的先決條件?理由為何?

8. 建議效法澳洲做法,讓市民自行選擇是否容許保存相關資料為歷史檔案,這樣比較容易獲得市民信任。只要表格上清楚說明這些資料會嚴加保密,在限制年期(例如封存99或100年)後才公開,並說明這些資料日後對社會研究的用途,應該可以鼓勵市民提供資料。

諮詢問題9
(i) 應否保留各局/部門把檔案移交檔案處的現行30年期限?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,(a)理由為何,及(b)你認為適當期限是多久及理由為何?

9. 本人認為在現有限制下,30年期限可以接受,但日後可考慮縮短這段期限。因為儘管未及年限的檔案亦有可能調閱,但獲批准難度會更高﹔而且未經檔案處鑑定,亦可能令公眾缺乏相關工具(如索引)去檢索這些檔案,自然也就更難提出調閱。香港身為一個城市,檔案機密度沒理由比幾個國家還要高

諮詢問題10
(i) 現有措施是否足以確保各局/部門遵行其檔案管理責任?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,你會提議採取甚麼額外措施,而你的提議理由何在?

10. (i) 不足夠,只要看看8.57的近年遺失或未經授權銷毀檔案數字沒怎麼下跌就可以知道。
(ii) 在檔案法中加入刑事責任是必須的。只要看看警司朱經緯毆打路人案,警務處如何拖延調查,以致朱警司可以退休後才被檢控,避過退休前被檢控影響退休金待遇。紀律處分總不會比刑事檢控更加嚴謹吧﹖停留於紀律處分的方式,並不會令公眾對政府加強檔案管理有信心
當然,加入刑責不代表要公務員動輒付上刑責。可以規定在違反檔案法的某些行為上(例如未有把檔案送交檔案處鑑定),故意、魯莽或嚴重疏忽下的才有刑事責任,法律上未達嚴重疏忽程度的輕微疏忽可留待紀律處分。
例如長期沒有把檔案移交檔案處鑑定這類涉及很多不同職員持續疏忽的個案,似乎由申訴專員或檔案處長公開事件(naming and shaming),比起抓某個人去控告更有實際作用。因為只要檔案還在,政治壓力可迫使他們交出來。如果被譴責後還不肯移交,那就顯然是故意的了。
可是,非法銷毀檔案那類事件真的有必要定為刑事罪行,否則誰都可以隨意令檔案消失而只受紀律處分的話,整個檔案制度就無法有效運作了。

諮詢問題11
你認為是否有理據支持訂立檔案法,以加強現行的公共檔案及歷史檔案管理架構?理由為何?

11. 因為人手不足而不訂立檔案法,就永遠都不會有足夠需求,自然就永遠不會有足夠人手,於是也就永遠不用訂立檔案法。這個惡性循環很明顯。
真的害怕人手不足令檔案法執行困難的話,最簡單方法就是把條文分期執行(例如先禁止非法銷毀檔案,日後再施加移交的法定要求)或訂立豁免期。在這段時期,政府和學術機構有目標培訓人才和逐步擴充檔案處人手,有志者亦會因為見到未來需求增加而進修和應徵,最後就會有足夠人手去執行。

諮詢問題12
(i) 你同意我們的初步看法嗎?
(10.57 在受涵蓋公共機構的範圍方面,我們的初步看法認為效法英格蘭、愛爾蘭、新西蘭和新加坡的做法會較為可取,即不時列舉應受公共檔案管理制度規管的特定機構。至於檔案管理機關的監督程度,我們認為採用“針對個別情況處理”的方式會較恰當。)
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,理由為何?

12. 大致同意,但本人認為受涵蓋機構應包括所有接受審計署審計的部門、部門下轄的委員會、又或者有相當部分成員由政府委任的機構。因為這些機構很明顯都是在執行公眾事務管理的職能,理應同樣有良好的檔案管理。
監管程度的確是可以針對個別情況處理,除了可以和11.一樣把條文分期執行(同樣先禁止非法銷毀檔案,日後再施加其他要求),還可以對某些已自行建立檔案館的機構作評核。這種評核類似是一種認證或者教育局對學校的外評,只要確保這些機構的檔案館運作符合檔案處要求,它們的檔案就無需移交給檔案處。日後只要讓它們的檔案目錄與檔案處共通,方便公眾檢索就足夠了。

此致
法律改革委員會
檔案法小組委員會秘書

星期六, 2月 02, 2019

炒冷飯系列之食.戒二﹕食市論壇

(向史兄致敬,開個系列放下以前的有趣作品)
(原文在此,2008年作品)

(Wong Chia Chi's Theme—《色.戒》插曲)

[《食市論壇》現場]

謝似峰﹕「最近街上派發免費食物越來越多,無論甜、酸、苦、辣、鹹都引起公眾關注。我地《食市論壇》今日既題目係『免費食物要妥當,大眾齊論保周詳』,先介紹台上嘉賓。」

謝﹕「坐o係最左手邊既,係環保先鋒主席吳浪費。」(嘉賓如次點頭,下同)
「佢右手邊一位,係道德重整會會長海至深。」
「再過黎既,係食品製造商協會主席梨志櫻。」
「o係我左手邊既,係教師協會副會長蔣智光。」

謝﹕「台下有來自杏壇中學既老師同學生。」(起立致意,下同)
「有飲食自由關注組既代表。」
「仲有青年飲餞聯既代表。」(噓聲四起)

謝﹕「o拿,食市論壇係歡迎任何人發言既,請各位互相尊重。如果你唔畀其他人發言,咁我都唔使畀你發言架勒。我地首先請環保先鋒主席吳浪費。」

吳﹕「我地一路都好關注廚餘問題,一直都呼籲市民如果唔食得多就要叫『少飯』,節約資源。但係近來d人周街派野食,令市民貪心一人拎幾份,食唔晒就倒落垃圾桶,加重堆填區負擔。就算你食得晒,都食得多痾得多,污染海港啦﹗仲有d人專登拎幾份黎整堆肥,要肥料點解唔用自己d便便呢﹖如果有市民唔夠便便既話,就應該去睇醫生,睇下自己係咪便秘。咁樣自己同地球都會健康好多。」

謝﹕「有請教師協會副會長蔣智光。」

蔣﹕「學校同家長一直都好關注學生既營養,所以學校訂購既午膳都要符合教育局指引。近來有好多人都o係街上派免費食物,搞到學生掛住周街拎埋d零食,返到學校都唔食飯。最近仲有人當街派糖添﹗咁樣唔單止令學生食得太甜,增加患糖尿病既機會,而且學生仲會帶埋返學校,擺o係課室惹蟻惹甴曱。呢d免費食物唔單止冇營養,仲會製造好多問題,所以有不少學校都會禁止學生帶免費食物回校。」

謝﹕「請道德重整會會長海至深發言。」

海﹕「免費食物既本質係乜野﹖就係不勞而獲。鼓勵大家不勞而獲係好錯的,無代價就唔會記得粒粒皆辛苦,隨意浪費。最嚴重既問題係呢d免費食物,仲要加糖,刺激客人既食欲,令人沉迷甜品,日久傷身而不自知。免費食物對小朋友既毒害尤其大,原本呢d多糖既食物,都係要畀錢先買得到既,家長都仲可以控制得到。依家周街派,你叫d家長點阻止到細路食甜野﹖我地認為政府有必要去監管呢d免費食物。」

謝﹕「我地先請食品製造商協會主席梨志櫻回應一下,之後再到台下觀眾發言。」

梨﹕「香港係一個自由市場,你鍾意免費派食物又得,一舊黑松露賣到幾十萬都得。依家食品市場正在轉型,隨街免費派既食物越黎越受歡迎,除左有贊助商肯o係包裝上落廣告,亦可以免費試食吸引食客長期購買。食品行業一定要轉型,免費食物和收費食物二分化,收費食物會走向精緻同更有營養,先可以吸引到更多既食客。政府對食物添加劑係有規管既,製造商根本唔可能會落得太多,多左會畀人告的。家長同老師應該教學生多d均衡飲食,我地冇叫佢地淨係食免費野架。」

謝﹕「好,我地去一去廣告先。返黎到台下觀眾發言。」

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謝﹕「食市論壇第二節,題目係『免費食物要妥當,大眾齊論保周詳』,依家到台下發言。請問有邊位想發言先﹖(眾舉手) 好,你先,請發言者報上學校或機構名稱。」
觀眾甲﹕「我地係飲食自由關注組既。我地想問下蔣生,佢話唔畀學生帶免費食物,呢個係教育界應該有既態度咩﹖你地唔係應該去教學生認識營養,然後自己揀適合既食物﹖一刀切咁唔畀學生帶免費食物返學,根本上就係反教育既。阿海生仲話要政府規管添﹗政府樣樣都管,係咪想香港變成共產社會呀﹖﹗」

海﹕「我地支持共產社會﹖共產社會大鑊飯,就真係免費任食啦﹗」(眾噓)

謝﹕「關於教育政策呢方面,我地有邀請過教育局派代表,但佢地話冇人得閒黎。(眾笑)
蔣生有冇回應﹖」

蔣﹕「學校一直都有依照政府既『食教育指引』去推行營養教育既,而且o係學校小賣部都有各式既食物供應,都係由學校監管的。至於唔畀學生帶免費食物返學校既原因,先前都提過係因為佢地掛住食零食唔食飯。學校一向都係要求學生只帶同學習有關既野返學,呢d零食對學習無益,所以我地都係唔贊成佢地拎返學勒。至於家長方面,我地亦希望同佢地合作,一齊教學生選擇合適既食物。」

謝﹕「跟住我會畀學生發言,呢一位啦。」

學生乙﹕「大家好,我係杏壇中學既學生。蔣生,你話唔畀學生帶免費食物回校,係咪會令到基層家庭、冇錢既小朋友食唔飽﹖同埋你叫學生食小食部既野,雖然佢地賣既野唔會糖份過高,但係落好重鹽喎﹗仲有好多煎炸食物添,咁又唔影響健康咩﹖」

謝﹕「蔣生有冇回應﹖」

蔣﹕「對於基層既小朋友,學校社工係會幫佢地申請綜援,亦有食物銀行服務,係唔會因為唔o係街上拎免費食物就食唔飽的。至於小食部方面,都係根據政府指引去監管既,我地亦一直照指引去教學生選擇適當既食物。」

謝﹕「果位阿叔想發言,同事畀個咪佢。記住講野唔好離題,唔該。」

阿叔丙﹕「計我話呢,呢個梨志櫻呀,根本就係民族敗類﹗你睇佢畀咁多錢d反對派,仲要畀埋果個主教接濟果d乜鬼地下教會,o係度反中亂港……」

謝﹕「o拿,我話左唔好離題架下。梨生有冇回應﹖冇。咁我畀學生多一次發言。」

學生丁﹕「大家好,我都係杏壇中學既學生。我想問下海生,你口口聲聲話免費食物加甜會食壞人,咁你又知唔知道,老M一個甜筒都只係兩個半呢﹖學生一樣可以買十幾個甜筒然後唔食飯架喎 (眾大笑)。仲有,之前已經有同學講過,就算學校d食物,都係多鹽多油,點解呢d野又冇人留意,你地淨係留意甜野架咩﹖(眾笑)」

謝﹕「海生有冇回應﹖」

海﹕「我地一路都好關注食物含糖量既問題,一路都要求政府所有甜野食都要包膠袋,同不可向十八歲以下青少年售賣既,呢個係一貫立場。甜野係特別容易食壞人的,香港咁多人糖尿病,你有冇聽過鹹尿病同油尿病﹖鹽同油自有其他組織去關注。」

觀眾乙﹕「大學生整糖水你就識報警﹗又唔見你地去老M門口抗議﹖﹗」(眾歡呼)

謝﹕「觀眾請冷靜﹗青年飲餞聯既代表有冇打算發言﹖(點頭) 咁你講啦。」

代表戊﹕「我地都好關注食物太甜既問題。其實咁多甜野通街派,家長真係唔知點樣教仔女唔拎的。好多家長都同我地反映,話如果可以監管一下免費食物既含糖量就好……」(眾大噓)

謝﹕「大家畀人講埋先啦﹗青年飲餞聯你地仲有冇野講﹖冇既我地下一節返上台上。」

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謝﹕「食市論壇第三節,題目係『免費食物要妥當,大眾齊論保周詳』,依家我地畀台上嘉賓總結,每人三十秒時間。」

蔣﹕「我地關注免費食物對衛生同營養帶黎既影響。希望家長、社會同學校一齊合作,教導學生選擇適當既食物。我諗政府要多d宣傳,話畀學生聽食得太多甜野既壞處。」

海﹕「免費既問題係好大,加埋糖份既問題就更大。我地要畀青少年有一個健康成長既環境,就要監管呢d高糖份食物既去向。前排保安局o係學校開展左驗尿計劃,我地可以參考佢地驗糖尿既經驗。」(眾又噓)

梨﹕「其實糖份冇乜好驚丫,飯都有糖份架﹗你含啖飯o係口度多一陣都有甜味架啦 (眾笑)。我地一直都係按照法例做野既,業界亦一直同政府、社區合作去教大家選擇食物。不過如果政府呢樣又管果樣又管,你地就要諗下係咪想第日乜都冇得食啦。」

吳﹕「我地始終希望市民唔好因為免費就拎得太多,搞到食唔晒咁浪費啦。從環保角度睇,糖份高都未必係大問題,你放o係屋企頂多係惹螞蟻甴曱o者,佢地都會幫你食左佢。反而係如果太多油同鹽,d鹽不單止連螞蟻甴曱都醃死埋影響生態,就算拎去做堆肥油份太多都做唔到。所以最重要既原則,始終都係你食得落幾多先拎幾多。如果可以的話,食多d有機食物對地球生態更有益啦。」

謝﹕「好,多謝各位收睇今次食市論壇。相信市民會繼續討論我地需要點樣既免費食物,令食物質素繼續進步既。我地下星期o係上海街熟食中心再見。」