星期六, 2月 09, 2019

法改會檔案法諮詢文件

法律改革委員會近期發表了兩份諮詢文件。一份是《檔案法》(5/3截止),另一份《公開資料》(也是5/3截止),下文將先討論檔案法諮詢文件的內容。

以下將提供本人的意見書,有興趣的公眾可以借用作自己的意見書。完全同意本意見書者亦可以與本人聯署、或者自行抄用。

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敬啟者﹕

本人並非檔案管理專業,但認為歷史檔案對鑑古知今、協助香港未來發展非常重要,故對檔案法小組諮詢文件作回應。法改會提供的文件內容已相當詳細,但本人感到奇怪的是,香港立法會已訂立了一套檔案管理制度,在一些報導中亦被讚賞為較政府完備,為何 貴會沒有探討他們的做法是否適用於整個政府﹖同樣為本地的政治機構,立法會檔案管理制度的參考價值,應該不下於其他普通法適用地區的經驗。

諮詢問題1
(i) 檔案處在政府內的現行編設位置應否維持下去﹖
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,檔案處的編設位置應如何改變,而你的提議理由何在?
(iii) 是否有需要委出諮詢機構,就公共檔案和歷史檔案的管理事宜提供意見?
(iv) 如第(iii)段的答案是肯定的話,該諮詢機構的角色、組成及職能應該如何?

1. (i) 不同意。
(ii) 現行在行政處長下,以一名行政主任職系的公務員出任檔案處處長,層級恐怕太低不能得到其他部門的重視。可考慮兩個可能,一為保留於政務司司長之下,但提升為與行政處同級﹔二為轉隸律政司下,但同樣提升為與行政處同級
提出後一建議是參照澳洲模式(澳洲國家檔案館是在檢察總長轄下),如果要訂立檔案法,檔案處應該要成為一個專業管理機構。把檔案館置於一個法律政策機關之下,似乎更能令其他部門了解其重要性,亦可以減少行政上的干預。缺點是它跟行政部門的溝通交流可能會減少了。而前一建議改動較小,實施可行性較高。
(iii) 同意有需要委出諮詢機構。
(iv) 這個諮詢委員會應該包括檔案管理專業人士、圖書館或資訊管理專業人士、歷史研究學者、檔案處和行政部門的代表。負責就檔案處的管理向政府提供意見,而政府的新規定亦應該得到委員會的同意才實行。委員會亦應定期檢討檔案處工作並向公眾提供報告。但應該像紐西蘭般規定檔案處長在具體決定上獨立行事,不受政府指示。這樣令公眾較有信心,否則就跟現在政府內部管理不為外人所知一樣。

諮詢問題2
(i) 現時在檔案處網站所發布的文件和資料是否足夠(第5.4段)?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,檔案處還應發布甚麼其他文件和資料,而你的提議理由何在?

2. 本人並非檔案管理專業,很難評論這一點,可留待專家評價。
但如果說原本提出的問題如「公眾無法得知各局/部門有哪些檔案已予銷毀或保存為歷史檔案」或「各局/部門遵從檔案處規定的情況也沒有公開」,按現有公開的資料其實也很難得知詳情。例如銷毀檔案的內容描述概括,坊間批評銷毀敏感檔案之類的說法很難印證或推翻。部門違反規定的情況也只是概述,無法具體知道哪些部門違規處理了哪些檔案,和招致甚麼後果。
至於是否可以公佈更多詳情,這點本人沒有足夠的知識去評論。

諮詢問題3
(i) 現行開立公共檔案的責任(受公務員總務規例以及有關開立和收存檔案的指引所規限),是否足以確保檔案的妥善開立?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,現行責任有何地方可以改善,而你的提議理由何在?

3. (i) 不足夠。因為官員不開立檔案是否有不利後果,只視乎政府需要,這樣很難避免政治因素的影響。
(ii) 應立法規定檔案處長有權指定開立和保存檔案的指引和標準,違反者有刑事責任(同時可被政府內部處分)。但哪些具體情況必須開立檔案,可留待檔案處長提供指引。
檔案處長亦可以讓部門按照自身需要,不違反檔案處指引下,提出部門內部的檔案守則。這類守則只要經檔案處長同意,就有法律效力。

諮詢問題4
(i) 檔案處向各局/部門所發出有關檢討檔案存廢期限表的現行指引是否足夠?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,還應提供甚麼其他協助,以使各局/部門可以適當地檢討其檔案存廢期限表,而你的提議理由何在?

4. 同2.,本人沒足夠的檔案管理專業知識去判斷現行指引是否足夠。但如果按照3.的建議,立法規定檔案處長有權指定開立和保存檔案的指引和標準,那麼檢討檔案存廢期限表的指引自然也是有法律效力指引的其中一部分。

諮詢問題5
(i) 把政府檔案移交歷史檔案館以作鑑定的現行機制是否適當?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,現行機制應如何改善,而你的提議理由何在?
(iii) 各局/部門延遲移交檔案的現行安排是否適當?
(iv) 如第(iii)段的答案是否定的話,現行安排應如何改善,而你的提議理由何在?
(v) 在檔案移交歷史檔案館以作保存和供公眾取閱之前,由各局/部門檢討和決定檔案的取閱狀況的現行機制是否適當?
(vi) 如第(v)段的答案是否定的話,現行機制應如何改善,而你的提議理由何在?

5. 一般市民的認知很難評論這些問題,但由於檔案處沒有法定權力,很容易令人懷疑檔案處反對延遲移交的要求是否得到尊重和遵行。又或者延遲移交的要求之所以拖延處理,是否因為部門並不了解提交足夠資料的重要性,因為反正積壓檔案對本部門和相關官員沒有甚麼負面後果
至於未移交檔案的取閱決定方式,本人相信就算訂立檔案法,也不會有太大分別。但加入法律責任應該可令部門更慎重地對待這些決定,亦令檔案處有更大發言權,以平衡檔案保密和公眾知情權。

5.90 指外國檔案管理機關的首長無須正式資格,並以荷蘭為具體例子,指出總檔案主任須有正式檔案學資格,但檔案館館長卻不必要。這其實是個遁詞,因為檔案館館長不規定必須有專業資格,並不代表就會委任一個不懂檔案的人去做。有些國家的國家圖書館館長也沒規定必須有圖書館專業資格(當然他手下會有專業人員),但也不會隨便委任一個一般職系的官員去擔任。
例如阿根廷知名文學家波赫士就曾擔任阿根廷國家圖書館館長,曾任伊拉克國家圖書暨檔案館館長的Saad Eskander也是個歷史和國際政治學者而非圖書館員。圖書館可以迎接一位文學家而不需要他有圖書館管理的學歷,檔案館也可以迎接一位歷史學家而不需要他有檔案管理學歷。他們之所以被委任,相信是出於他們的識見足以領導業界發展、而且本身的學術地位得到專業業界肯定和信任,認為這個外來人足以領導本專業。
與香港相比,委任一個一般職系的官員掌管檔案處,即是告訴大家(包括其他公務員和公眾),政府只視檔案處為一般文書或管理服務,而不認為需要有人去領導政府檔案管理專業的發展
貴會在5.95指不擬就此提出建議,但本人會建議政府應該委任對歷史檔案有相當認識的人擔任檔案處長。儘管這個人不必然是個擁有檔案管理專業資格的人

諮詢問題6
你認為政府應採取甚麼其他措施以加快推行電檔保管系統,而你的提議理由何在?

6. 諮詢文件似乎沒提及電子檔案如何移交檔案處,和紙本檔案有哪些不同之處。而電郵「列印後存檔」的規定又有沒有改變﹖檔案處是否會建立中央電子檔案儲存用來保存移交的檔案﹖

諮詢問題7
(i) 現行的《私隱條例》,是否已在保存歷史檔案與保障個人資料兩者之間,取得適當的平衡?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,
(a) 你認為適當的平衡為何?
(b) 可採取甚麼其他措施,以達致此平衡?及
(c) 你的提議是基於甚麼理由?

7. 對於在世人士的私隱保障,現有安排應已足夠。但因為檔案處不大可能分辨哪些人士仍然在世,未來的檔案法或修訂私隱條例似乎還應該規定以下兩點﹕
第一﹕歷史檔案在某個年期(例如一百年﹖)後可以被推定為相關人士均已辭世,可以全面公開檔案而不違反私隱條例。(除非法庭有理由相信,有跡象顯示檔案處長得悉相關人士仍然在世,例如那是仍於傳媒上亮相的名人。)
第二﹕如果檔案處長可以確定相關人士已經死亡下,亦可以全面公開有關檔案而不違反私隱條例。(這一點應已隱含於現有條例中,但可考慮於檔案法中具體列明。)

諮詢問題8
(i) 普查統計表格在普查工作進行後應否予以保存為歷史檔案?
(ii) 如第(i)段的答案是肯定的話,應否規定須徵得所涉個人的同意,作為可保存其普查統計表格的先決條件?理由為何?

8. 建議效法澳洲做法,讓市民自行選擇是否容許保存相關資料為歷史檔案,這樣比較容易獲得市民信任。只要表格上清楚說明這些資料會嚴加保密,在限制年期(例如封存99或100年)後才公開,並說明這些資料日後對社會研究的用途,應該可以鼓勵市民提供資料。

諮詢問題9
(i) 應否保留各局/部門把檔案移交檔案處的現行30年期限?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,(a)理由為何,及(b)你認為適當期限是多久及理由為何?

9. 本人認為在現有限制下,30年期限可以接受,但日後可考慮縮短這段期限。因為儘管未及年限的檔案亦有可能調閱,但獲批准難度會更高﹔而且未經檔案處鑑定,亦可能令公眾缺乏相關工具(如索引)去檢索這些檔案,自然也就更難提出調閱。香港身為一個城市,檔案機密度沒理由比幾個國家還要高

諮詢問題10
(i) 現有措施是否足以確保各局/部門遵行其檔案管理責任?
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,你會提議採取甚麼額外措施,而你的提議理由何在?

10. (i) 不足夠,只要看看8.57的近年遺失或未經授權銷毀檔案數字沒怎麼下跌就可以知道。
(ii) 在檔案法中加入刑事責任是必須的。只要看看警司朱經緯毆打路人案,警務處如何拖延調查,以致朱警司可以退休後才被檢控,避過退休前被檢控影響退休金待遇。紀律處分總不會比刑事檢控更加嚴謹吧﹖停留於紀律處分的方式,並不會令公眾對政府加強檔案管理有信心
當然,加入刑責不代表要公務員動輒付上刑責。可以規定在違反檔案法的某些行為上(例如未有把檔案送交檔案處鑑定),故意、魯莽或嚴重疏忽下的才有刑事責任,法律上未達嚴重疏忽程度的輕微疏忽可留待紀律處分。
例如長期沒有把檔案移交檔案處鑑定這類涉及很多不同職員持續疏忽的個案,似乎由申訴專員或檔案處長公開事件(naming and shaming),比起抓某個人去控告更有實際作用。因為只要檔案還在,政治壓力可迫使他們交出來。如果被譴責後還不肯移交,那就顯然是故意的了。
可是,非法銷毀檔案那類事件真的有必要定為刑事罪行,否則誰都可以隨意令檔案消失而只受紀律處分的話,整個檔案制度就無法有效運作了。

諮詢問題11
你認為是否有理據支持訂立檔案法,以加強現行的公共檔案及歷史檔案管理架構?理由為何?

11. 因為人手不足而不訂立檔案法,就永遠都不會有足夠需求,自然就永遠不會有足夠人手,於是也就永遠不用訂立檔案法。這個惡性循環很明顯。
真的害怕人手不足令檔案法執行困難的話,最簡單方法就是把條文分期執行(例如先禁止非法銷毀檔案,日後再施加移交的法定要求)或訂立豁免期。在這段時期,政府和學術機構有目標培訓人才和逐步擴充檔案處人手,有志者亦會因為見到未來需求增加而進修和應徵,最後就會有足夠人手去執行。

諮詢問題12
(i) 你同意我們的初步看法嗎?
(10.57 在受涵蓋公共機構的範圍方面,我們的初步看法認為效法英格蘭、愛爾蘭、新西蘭和新加坡的做法會較為可取,即不時列舉應受公共檔案管理制度規管的特定機構。至於檔案管理機關的監督程度,我們認為採用“針對個別情況處理”的方式會較恰當。)
(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,理由為何?

12. 大致同意,但本人認為受涵蓋機構應包括所有接受審計署審計的部門、部門下轄的委員會、又或者有相當部分成員由政府委任的機構。因為這些機構很明顯都是在執行公眾事務管理的職能,理應同樣有良好的檔案管理。
監管程度的確是可以針對個別情況處理,除了可以和11.一樣把條文分期執行(同樣先禁止非法銷毀檔案,日後再施加其他要求),還可以對某些已自行建立檔案館的機構作評核。這種評核類似是一種認證或者教育局對學校的外評,只要確保這些機構的檔案館運作符合檔案處要求,它們的檔案就無需移交給檔案處。日後只要讓它們的檔案目錄與檔案處共通,方便公眾檢索就足夠了。

此致
法律改革委員會
檔案法小組委員會秘書

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