星期一, 2月 02, 2015

香港教育發展與學校行政的挑戰

[香港教育發展與學校行政的挑戰—張國華博士]

張國華博士,在下讀教育時他是「教育改革」 選修課導師(兼教育學院副院長),後來他去了教育局當首席助理秘書長(課程發展議會,他說原本在港大停薪留職,但後來廉署開始關注「延後利益」問題,為免 批出研究合約給港大時被人質疑,唯有乾脆辭了教席),負責極具爭議的「德國科」諮詢。工作四年後他離開教育局,到了公開大學當教育及語文學院院長。

所以在下有點興趣「八卦」他對教育政策究竟有甚麼看法。於是又坐進一場格格不入的講座中(方某經常如此)——這場講座是教育行政學會主辦,會員幾乎都是校長之類的高層。

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1. 張博士開講時說自己因為既是學者,又進過政府,對政府運作有點public knowledge,希望這方面可以提供一點經驗。他指雖然不是叫人不要看報紙,但現在報紙見到的都只是已爆出的事,其實應該要見於事之未萌。而他本身是讀社會學的,在社會學凡事皆有脈絡。

2. 首先的新形態當然是佔中和政治化。在社會動蕩不安的時候,學校其實做了一個logistic的角色,就是透過不同活動讓學生認識和冷靜討論不同意見。
他說當時不在港,正送大女兒到英國留學,隨即攜夫人歐遊。出事時二女也說要去參與,他曾向二女學校的校方了解過校方工作,知道學校的努力。同時外國的朋友 認為香港很civilized,對他們來說催淚彈驅散人群是很平常的事。(當時他們大概未知後來有人借黑幫襲擊和平集會群眾和警方亂打人的事吧)

2.1 以往官員自認是公務員,都會避開政治糾紛。現在特首帶頭參與糾紛
他認為教育局長出的那份聲明仍是educational context,not political context,應是公務員同事擬稿。

2.2 以往只要不是選舉期,學校可以公民教育為由隨便請嘉賓入校演講(選舉期受法例限制,一是不請,一請候選人就要全部請)。現在社會日益政治化底下,恐怕你請哪個都會被人指責。

3. 另一新形態是身份認同問題。
3.1 港獨論和中港關係。他認為《學苑》文章根本不是真的想推動港獨,只不過認為要拿出來討論。而且香港人的心態跟學生一樣,你越不准我講,我越要講。但大陸的心態顯然就不是這樣。
3.2 雙重國籍華人/少數族裔和國民教育的衝突。他認為因此當年「德國科」諮詢文件甚至不提「中華人民共和國」(方按﹕認為這樣就可以避免衝突是否太天真﹖),也不提中共(因為一提中共,就應該同時提國民黨和民進黨)。

4. 教育改革時,大家認為國民教育的重點是認識國家、明白事實。這種想法其實延續了殖民地時期教育的「非政治化」精神,不會要求你愛國家,只要求你知道現實。

前陣子陳佐洱批評教育局長的那段偉論,張認為是延續之前《白皮書》的精神。但他四處問都不見有學校真的拿《白皮書》教基本法,甚至連左校也沒有詳細講。
這種爭論突顯了中港教育制度的差異。

5. 家長、學生和社會人士對學校的信任度減低
張剛剛入教育局時,已經有人教他所有電話必須先讓秘書接。因為一拿起接聽就不能先掛線,否則會被人投訴。

全球化令個人(如學生)很容易得到老師也沒有的資訊,於是就會挑戰你。以往就因為知識不夠流通,所以受眾較少質疑權威,比較信從。
而各種institution authority亦因為種種爭拗而受質疑。

(張舉了一個例開玩笑,他說「德國科」爭議時他們呼籲公眾信任教育專業,學校不會洗學生的腦。到了現在,當有人批評學校煽動學生佔中時,反而輪到學民思潮黃之鋒呼籲大家信任教育專業。相映成趣。)

新聞系也經常有「新聞中立」和「文以載道」的爭議,教育界其實也有「教育正義」還是「有關正義的教育」之爭。
(他認為有些年輕教師比較重視「教育正義」,我倒覺得反而是老一輩比較習慣教大家「怎樣才是正確」吧﹖只是他們不會用「正義」而已)

6. 政府和教育界不只是「管理」和「被管」的關係,也有不同的合作關係。
因為政府、民間(學界)和立法會其實是三角關係,政府要靠民間認同才能在立法會排除障礙,立法會也要靠民間立場去反對政府。

幼稚園資助的讓步就是個例子。
中學校長集體穿黑衣去立法會表達「不服政府」,對政府來說也是煩惱。
另一例子是直資爭議,不過沒有時間談。

7. 政府和學校都要共同適應社會的急劇變化
7.1 人口下降。外國小班教育順利推行,因為他們的教師都是公務員,學生少了也炒不掉就唯有順勢搞小班。香港官校的老師也不會怕縮班,因為他們大不了回去教育局工作,不會被炒。但香港主流卻以資助學校為主,教師不是公務員,政府自然不想理你們。
7.2 中港關係。
7.3 少數群體/族裔、性傾向、生活態度等和主流的關係。張舉例說性傾向歧視立法,甚至連英國的圖書館購書也會被貿疑。

8. 經濟進一步為第三產業服務
香港的經濟發展早已超出了城市範圍。 在外國(如紐約)這些核心大城市可以控制到周邊地區,但香港卻有一國兩制界線所限。例如林鄭說讓長者在大陸用醫療券,一定在AO當中拗了很久,因為在境外 用香港的公帑(例如曾有建議在深圳資助開港人學校)是很敏感的事。(方按﹕我想他忘記了生果金已可以在廣東省領取。在下是反對這種建議的。)
知識經濟發展,最終變成「人人讀大學」。

9. 預期人口下降會到2020+才見底。
而十五年免費教育落實後,政府的教育財政格局已大定。(最重視教育的特首是老董,此後不復見)

10. 張推薦大家讀Roger Dale (1997) 的 From State Control to State Governance。
他把功能分為funding, regulation, provision/delivery,並以state, market(即學校)和community的互動關係去分析。

11. 政府雖稱「行政主導」,但仍有立法會制衡。他本人當年財政預算案就要負責答七十幾條問題,而當時課程發展議會的同工也要全體停工一個月,專門協助他回答這些問題。所以公務員會覺得搞財政預算案很討厭。

教育局也要先跟民間組織(學校)商討,才可以有底氣去立法會拿錢。

11.1 他認為所謂「中史必修」只可透過修法達致,不能靠行政指令去達成。因為修法難度太高,教育局不會做的了。
(方按﹕「德國科」又何來需要修改法例﹖)

12. 財政資源發放模式改變。
12.1 自從1998年新教學語言政策(MOI)後開始中中和英中之間的不平均資源分配(中中獲額外資源聘請英文教師)。以前但凡教育撥款都是平均分配的,後來就改為以派錢影響學校。
特別撥款還包括特殊教育、新來港居民、扶貧等,把資源導向特定群體。
但同時又有一些撥款仍是全部平均派發的,例如通識科、國民教育、以至最新的生涯規劃等。

12.2 當年曾蔭權以「關愛基金」繞過立法會的撥款監察,要求立法會一筆過撥款給關愛基金,但如何用就由關愛基金決定不由立法會批准。

12.3 現在產生了很多種不同的撥款模式,例如﹕
—審批式、主題式﹕如優質教育基金
—專題撥款﹕如生涯規劃
—競爭式撥款 (方按﹕UGC給大學的就是這樣)
targeted funding令學校差異變成常態,迫使學校特色化(剛開始有《學校概覽》的時候,大部分學校的介紹還是差不多)。因此學校做法更容易跟持分者期望不符,於是又招致爭議和投訴。但最後校方畢竟有其專業決定,不滿者只能選擇轉校。

12.4 張補充說,其實語文基金還有不少資源可供申請,不知為何很少聽見有學校連同學者去申請。相對於英文教育研究較多,普通話的研究應該很容易拿到資助。

13. 新管治手段
13.1 新法制,例如性傾向歧視立法、或者張超雄力推的特殊教育法(但其實普通法地區較少這樣特別立一條法例管特殊教育)。13.2 一筆過津貼﹕把學校發展津貼和其他合併撥款,帶來機會和挑戰。
政府自認無法事事管,於是推給校長做決定。(方按﹕現在連處理投訴都乾脆推給學校)
政府也不是事事不管,總之它不想管的就一筆過撥款,想管的就用特別津貼
13.3 例如「生涯規劃」就是局長最愛(大家都知道這個局長是人力資源管理出身),現在撥款竟然也沒有仔細規定怎麼用。那麼即是學校可以合併起來隨便用嗎﹖但政府日後只要喜歡,就可以隨時在審計時事後追究。
13.4 行政校本化﹕校內升職和招聘校長都由學校自己決定。於是校長權力大增。(以往校長只是負責行政管理)
現在政府管宏觀規劃,而學校則主管提供教育服務。政府把權力下放後再集中,只看它想看的重點

14. 教育新功能和持分者﹕學生多元出路、高中多元化、國民教育
14.1 鄰近地區都會在中三辦公開試,把幾成人(兩成或以上)轉去讀職業教育。甚至PISA也只聚焦準備升大學的那批學生。
14.2 只有香港幾乎所有學生都進入新高中。現在教育局不要學校公佈成績和為學校排名,對學校來說是挑戰(因為學生差異太大、很多人不適應)、也是保護(因為不硬性要公佈,公佈資料時可避重就輕)。如果我們要改變,又是否打算恢復中三公開試﹖
14.3 關於國民教育,他們堅持的是有「關於政治的教育」但不是「搞政治的教育」。他們也說服孫公公開說明,國民教育「要有光明面也有黑暗面」。

15. 趨勢
15.1 教育制度更強調選擇﹕學校揀學生、學生(和家長)也揀學校。
學校有不同定位,家長也有不同的教育觀念。如何促進知情的選擇﹖
張給校長的提醒,就是老師在課室裡的教學,是否真的反映學校的定位﹖(因為教育界一向有習慣,就是老師認為課室是他的舞台)
外評所做的,其實也是在比較校方和各持分者的看法,一致為之「好」,不一致即是「有問題」。
15.2 校長的管理工作,由純粹管理一所學校,變成推動學校轉變。

16. 不確定環境下的領導。

16.1 2014年DSE的數字﹕有40.4%考生達到大學學位課程入學要求(33222)、68%符合副學士入學要求(22222)。
16.1.1 張留意到,由2012年DSE開始考試,達到33222的比率逐年慢慢上升,反映各校老師已逐漸適應DSE的要求,訓練學生達標。雖然每間學校情況不同,但校長應留意自己學校的33222比率是否有同等的升幅﹖是否追得上全港趨勢﹖
(相對來說,考獲22222的比率沒有具體變化,似乎老師還未有照顧到。畢竟老師和家長都比較重視入大學率。)
16.1.2 可是,人口下跌得比DSE成績上升更快。遲早會不夠人入大學,雖說33222是入大學最低要求,但各位是否真的認為只有33222的學生可以應付大學課程﹖不過,人口下跌後大學就無可避免收這批學生。
張說立法會議員要求增加大學學額時,教育局回了這些數字。雖然傳媒沒有指出,但其實教育局同工是在嘲諷那些議員﹕面前有這樣的趨勢,你還打算擴張﹖
16.1.3 學校下一步工作應是提升22222的比例
16.1.4 我們應該留意,現在學生被分成三批﹕考獲33222可爭奪大學學額的學生、考獲22222只能爭副學士或高級文憑的學生、和連22222都達不到的「制度失敗者」。雖然大家注意力都放在前兩批,但第三批人於2014年也有32%,其實是很多人﹗

16.2 高中不分流的制度選擇(這點沒時間說)

16.3 公開大學的經驗
16.3.1 很多人都有誤會,但其實公開大學自從1991年後已要自負盈虧,不再有政府撥款,也沒有加入大學資助委員會(UGC)。
16.3.2 從遙距課程到兩條腿走路﹕公大一開始是搞遙距教育的,因為人口下跌,就決定轉為面授課程。結果發展下來,現在公大學士生的數目已是嶺大的三倍、也多過浸 大,甚至還多於香港教育學院(IEd,不計PGDE學生的話)。現在有7800個全日制學生、約18000遙距學生。
雖然完全靠學費營運,但現在公大學費其實也只是五萬多(資助大學學位是四萬多),他們只能靠提升效率應付。例如他們只靠十八個教員負責所有教育課程。
16.3.3 教育學士課程﹕公大的靈活度較高。港大的教育學士受UGC贊助,他們課程是五年的。IEd也是UGC贊助,於是沒理由不拿五年撥款只拿四年,於是也必須開五年的教育學士課程。公大由於不靠UGC,反而可以開四年制教育學士課程,以「快」標榜,代價是學生暑假也要上課。而且為了節約資源只教英文老師而不開中文教育的課程(畢竟教英文的比較搶手)。
16.3.4 雖然大家都要面對人口下跌,跟很多UGC資助大學教員的反應相反,亦與受政府資助的中小學要求政府推行小班教學不同,公大的教員反而不贊成公大加入UGC受其約束。他們寧願靈活應對。
16.3.5 政府估計到16/17年(即兩三年後),有45000人應考DSE。如果我們假設考獲33222的比率上升到45%。而UGC資助大學學額和自資學士學額23500不變。簡單的算術就可看到所有考獲33222的人都可以拿到大學學位
這樣對自資院校是危機,需各自建立特色。公開大學在這方面反應頗快,而很多自資院校到近年都已有反應,例如城大找人入主「合作」搞其專上院校即為一例。

17. 總結
17.1 校長不只是管理、更是領導。
17.2 校長需要想想,辦學團體在思考什麼問題﹖
以往除了教會學校較多要求屬校跟隨福音使命外,很多辦學團體對屬校未必有特別的要求(可能只要成績有交待、間中有機會讓校董出現剪綵就已經滿足了)。近年辦學團體多了聘請教育界人士(如退考校長)出掌他們的教育部門。可見他們開始有要求了。
校長應探討辦學團體在想什麼,這樣說並不是叫校長忖摩上意,而是校長應該參與政策,確保辦學團體的要求是educational。
17.3 還有一點要留意的就是,辦學團體將如何回應陳佐洱的論調﹖雖然傳媒上大家見到的就是陳佐洱在批評教育局長和教育政策,但其實他的討論反映出,中央留意到香港學校是由辦學團體管理這個事實。張說他自己寫了篇文回應,有興趣的同工可以電郵索取。

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