星期一, 2月 23, 2015

學聯改革與聯邦政體之考慮

近日各院校「退出學聯」之聲甚囂塵上,方某在此不討論政治上是否應該「退聯」的問題,先討論一下「退聯」人士的一個訴求﹕普選秘書處。

「退聯」人士其中一個不滿,是認為學聯秘書處並非由直選產生,卻主導了學聯的決策,並不民主。
學聯同學的回應是﹕學聯代表會常委才是負責決策的機構,秘書處只負責執行。

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我們首先要了解一下學聯的組織架構。

根據學聯會章,學聯組織包括以下機構﹕

1. 周年大會﹕最高權力機關,負責選出學聯各主要職位、修章及通過報告等。
由本屆代表會成員及來屆各院校代表團組成。(簡單說即是本屆和來屆的代表)

2. 代表會﹕次於周年大會,負責任免學聯若干職位、通過計劃、預算及報告等。
正式成員包括代表會職員、各院校代表團成員及秘書處選舉職員。

3. 常務委員會(常委會)﹕代表會常設機關,負責任免秘書處的委任職員,及監察秘書處工作。
正式成員包括常委會主席(由代表會正/副主席出任)、各院校首席代表及秘書處正副秘書長。

4. 秘書處﹕行政機關。選舉職員包括正副秘書長及財務秘書,另設委任職員常務秘書及外務秘書各三人。

5. 學聯及學生活動基金﹕負責為學聯提供經費,就是前陣子有人說「學聯講大話」涉及的那個機構。
會章中的寫法是,由周年大會委出四名學生及兩名社會人士(即老鬼)組成董事會。(上述文章指現任董事全為老鬼,若為屬實,那即是說學聯有一段時間未有做重新委任的工作。)(﹕朋友提醒,「老鬼」不一定是「社會人士」,也可以是較高年級的前常委/秘書處職員。不過那篇文章指董事全是2003年前的老鬼。)(再補學聯常委同學對上引那篇文章的回應)

另外還有幾個以會章以外章程訂立的基金及機構﹕
6. 緊急儲備基金
7. 交流活動基金
8. 中國民主基金及管理委員會
9. 社運資源中心

由於本文並非詳細研究學聯章程,有興趣的看倌可自行參閱上述會章文件。

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學聯組織架構上的本質,屬邦聯式政體。
最著名的例子是歐洲聯盟,不過以學聯同學的說法,學聯對院校學生會的約束比歐盟少得多(歐盟有強制的共同政策要遵守,學聯沒有)。另一例子是英聯邦,不過學聯各學生會共同行動比較多,而英聯邦則比較像聯誼會。

在學聯架構中,決定權在院校代表團組成的周年大會、代表會和常委會,秘書處為執行機構。這一點正如學聯同學所言,當然實際運作上我們可以預期掌握行政資源的秘書處亦有影響力,但仍受至少每兩個月開會一次的常委會節制。

在這樣的制度之中,理論上學聯秘書處是執行各院校代表的決定,而且無權強制院校學生會跟隨學聯的立場。
所謂「邦聯」就是指這一方面,各院校學生會仍保持自己的「主權」,可以擁有自己的立場,它們只是以學聯為合作平台開展共同行動

就正如學聯一樣,歐盟行政機關的職位,並不是普選,而是由各國代表商議委任的(要得到歐洲議會的贊成,這是歐盟唯一普選機關)。

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至於學聯各院校代表團的組成,亦不是普選,但也不能說完全沒有民選基礎。中大代表團是由中大代表會委任(以前是由書院學生會委派或直選,現在是必須直選),按慣例以中大學生會外務副會長為首席代表,再加幾位幹事或其他同學為代表。(其餘院校代表團的組成見學聯解釋)

在院校代表團中,首席代表通常跟隨院校幹事會內閣選出(如外務副會長),負責貫徹幹事會的政綱。其餘代表協助首席代表參與學聯的會議及活動,所以(在中大學生會)由幹事會提名、代表會委任。

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間選產生聯盟執行機關被批評「不民主」並非新鮮,歐洲聯盟也一直受到這種批評。
方某個人並非「反對」普選,但有責任說明普選秘書處的後果。

普選秘書處帶來的即時效果,就是把學聯由邦聯制變成聯邦制
現在「學聯的政綱」是由各院校代表在會議上整合而來,理論上是各院校學生會一致同意的決定,才交由秘書處執行。秘書處負責運用資源去實現學聯的共同政綱。
可是,一個普選的秘書處不可能再只是一個執行機構,而必定有自己的政綱(否則如何競選﹖)。而這個「學聯秘書處的政綱」,因為它是面對全港各校學生的訴求,就會跟專注於本校學生競選勝出的「各院校學生會政綱」產生衝突

現在全香港,唯一一個「學生會中有學生會」的院校,就是中大。
方某就讀當時的中大學生會會章(暫時未找到現行那份,但基本原則應該沒變)已界定了中大和書院學生會的權限﹕

「第三條 權責
甲、本會之專有事權乃由各成員書院學生會共同授予者,其為參加香港專上學生聯會,對外委派一切代表,對外發表一切聲明,收集會費。
乙、其他一切有關全體會員福利之活動都是本會與各成員書院學生會之共有事權,於本會未行使前,各成員書院學生會亦得行使,但在本會一經行使,各成員書院學生會與本會衝突者,則不能繼續行使
丙、本會有責任協助各成員書院學生會解決困難,而各成員書院學生會亦有責任協助本會工作。」

避免中大學生會和書院學生會的幹事每天為了各自權限吵架的唯一方法,就是書院學生會把「主權」(尤其是「外交」權力)「上繳中央」,讓中大學生會這個「聯邦政府」負責一切對外事務,甚至於校內事務(福利條款)也有優先權。
那麼書院學生會是否萎縮到只能處理校巴或飯堂這類「瑣碎事項」﹖也不全然,書院學生會仍然有它們的外務副會長,在中大代表會委派學聯代表時,幹事會通常把 書院代表納入提名名單內,算是分享權力的安排。但政策主導權必然是在中大學生會的幹事會而非書院學生會。(現在搞出九間書院,是否還能全數包括到中大代表團內,方某可不知道,要找秀賢BB答你了。)

書院學生會上繳權力,這就是中大學生會實行聯邦制的必要措施。
要求普選學聯秘書處的諸君,你們是否做好了要求「各院校學生會齊齊把權力上繳」的準備﹖(當然「院校學生會上繳權力是否可能」已是另一大問題)
如果院校學生會不上繳權力,這個普選的秘書處如何「代表選他出來的全港同學」做事﹖人言人殊,記者訪問應該問秘書長還是問院校代表﹖

到最後這個普選秘書長是美國聯邦大總統﹖還是無兵司令﹖還是每天跟院校代表吵架爭權度日﹖全視乎各院校學生會願意上繳多少權力。

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其實在推上的討論,可以引伸出另一個改革方案。就是維持邦聯制、非普選秘書處的執行角色,但如同歐洲聯盟之有普選歐洲議會一樣,增設普選的學聯代表

普選代表又可以分為兩種情況。

第一種有如中大代表會,把原來「委派或直選」的書院代表一概改為直選。
這樣的優點是改革簡單直接。缺點是由於當選代表未必是認同院校學生會外務政綱的人,這樣會間接令院校學生會幹事會喪失外務主導權。(就算學生會幹事仍兼任首席代表,也很難確保自行當選的其餘代表執行幹事會的政綱,變成多頭馬車。)

要避免這個問題,另一個變種可能是院校代表團以「組閣」方式選出、甚至跟幹事會一直選出。(後者有點像中大各院系會,它們派到書院代表會/監議會的代表,是作為院系會候選內閣成員之一選出的。但院系代表只需一人,而學聯代表團人數多得多。)
當然這樣選舉,雖然制度上保障了院校代表團不會「自己打自己」,但我想反對者並不會滿意,因為他們正是不喜歡慣常參與學生會的人(aka左膠)主導學聯運作。而學生會也不會滿意,因為這樣可能選出一個沒有幹事在內的代表團,幹事會的外務政綱登時作廢。

第二種有如歐洲聯盟,設立兩個「議院」。歐洲聯盟有一個由成員國政府部長組成的歐盟理事會,另一個是普選的歐洲議會,所有提案要經兩院同意才執行。
優點是這樣院校學生會較易貫徹自己的政綱,亦可有普選代表直接反映民意(這類民意通常在幹事選舉較難出現)。缺點就是一個學生組織是否需要那麼複雜的議決機構和程序﹖傳統上「拗問題拗通宵」的決策過程是否會拖得更長﹖

當然,要增加議事效率,最簡單方法就是規定兩院「一起開會」。反正《基本法》已經有「一個議會分組表決」的「偉大發明」,何不借用﹖

當然我不認為這樣「反學聯」或「退聯」朋友就會滿足收貨。純粹是提出來給諸君考慮一下。在下章主生涯中,見盡各種隨便修章引致的亂事,就是因為很多人為了一時方便而修章,但沒考慮過章則條文的整體配合,和制度運作的原理。所以各位提出改革學聯時,務必仔細考慮各種不同方案的影響,然後才可以作出合適的決定。

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